Republika Hrvatska ušla je u proces izmjena Zakona o zaštiti okoliša (ZOZO), krovnog pravnog akta u području zaštite okoliša, i to prvi put nakon dugih 13 godina. Novi nacrt Zakona donosi važne pozitivne pomake, osobito u području okolišnih postupaka, odgovornosti ovlaštenika i učinkovitosti provedbe, te predstavlja važnu osnovu za daljnje unaprjeđenje sustava zaštite okoliša i jačanje prava građana.
Istodobno, predloženi tekst u ključnim dijelovima donosi smanjivanje postojećih prava, otvara prostor pravnoj nesigurnosti i prijeti daljnjom pasivizacijom pravosudnog sustava u okolišnim pitanjima.
Smanjivanje prava pod krinkom „pojednostavljenja“
Odvjetnica Ivana Krstulović, članica Radne skupine uime mreže Zeleni forum, uputila je Ministarstvu službeno očitovanje i komentare na nultu verziju teksta, posebno upozoravajući na štetne izmjene u Poglavlju X., koje uređuje pristup pravosuđu.
Predloženi sadržaj cjelokupnog X. poglavlja poprilično je pojednostavljen i smanjen u dijelu propisivanja postupka ispunjavanja prava na pristup pravosuđu u odnosu na sada važeći zakon. Sagledavajući postojeću sudsku praksu u okolišnim postupcima, koja je doista siromašna, smatramo kako dodatnim smanjivanjem zakonskih odredbi ostavljamo preveliki prostor neujednačenim tumačenjima i pravnoj nesigurnosti.
Iako je namjera zakonodavca vjerojatno bila deklarativno pojednostavljenje i preciziranje postupaka, u ovako osjetljivom području nužne su jasne i nedvosmislene odredbe. U protivnom, novim će se zakonom neposredno omogućiti nastavak tromosti pravosuđa, u kojem smo i nakon više od desetljeća od pristupa Europskoj uniji suočeni s nerazvijenom sudskom praksom.
Opasnost od sužavanja pravne zaštite
Osim toga, predložene izmjene dodatno problematizira činjenica da se različiti oblici pravne zaštite u okolišnim pitanjima praktično svode isključivo na upravni spor, bez jasnog razgraničenja postupaka osporavanja upravnih akata od postupaka koji se odnose na odluke, radnje i propuste kojima se nanosi šteta okolišu. Time se ograničava već postojeće pravo građana na pristup pravosuđu koje je propisano važećim Zakonom o zaštiti okoliša te se stvara dodatna pravna nesigurnost.
S razlogom se postavlja pitanje hoće li ovako predložene odredbe u praksi dodatno obeshrabriti građane i organizacije civilnog društva u pokretanju okolišnih postupaka te omogućiti nastavak pasivnosti pravosudnog sustava u okolišnim predmetima.
Upravo su zbog toga predstavnici organizacija civilnog društva predložili preciziranje članka 248. te uvođenje novog članka 249. kojim bi se jasnije uredili različiti oblici pravne zaštite zainteresirane javnosti. Smatraju kako je nužno jasno razdvojiti postupke osporavanja upravnih akata od postupaka kojima se osporavaju odluke, radnje i propusti u pitanjima zaštite okoliša, umjesto da se različite pravne osnove svode u jednu postupovnu kategoriju.
Slučaj Dugi Rat: traži se uvođenje tužbe za zaštitu kolektivnih interesa
Međutim, građanima su i dalje vezane ruke kada se radi o pristupu pravosuđu radi zaštite kolektivnih interesa. Jedan od najočitijih primjera u kojem trenutni zakonodavni okvir zakazuje u praksi jest višedesetljetna ekološka nepravda u Dugom Ratu, gdje su građani ostali bez stvarne pravne zaštite jer je Trgovački sud u Splitu odbio tužbeni zahtjev zbog tzv. nedostatka aktivne legitimacije. To u praksi znači da udruge i građanske inicijative trenutno nemaju jasno definirano zakonsko pravo pokrenuti postupak uime kolektiva i građana koji trpe posljedice zagađenja, što nacrt prijedloga Zakona o zaštiti okoliša i dalje ne propisuje.
Kako bi se ovakve situacije trajno spriječile, ustrajemo na uvođenju potpuno novog instituta: postupka za zaštitu kolektivnih interesa i prava koji se tiču čovjekova okoliša i životne sredine.
Potreba za uvođenjem kolektivne pravne zaštite nije apstraktno pravno pitanje, već stvarna potreba građana koji desetljećima žive uz onečišćena područja, poput Dugog Rata, Vranjica, Knina, Biljana Donjih, Obrovca, Gospića i drugih sredina diljem Hrvatske, a koji moraju imati mogućnost zajednički pokrenuti sudski postupak, zahtijevati odgovornost onečišćivača i zaštititi pravo na čist i zdrav okoliš.
Ovom izmjenom pravne osobe (udruge) koje ispunjavaju zakonske uvjete konačno bi dobile pravo pokrenuti postupak protiv fizičke ili pravne osobe (operatera ili onečišćivača) koja svojim radom, postupanjem ili propuštanjem djelovanja teže povređuje ili ozbiljno ugrožava kolektivne interese i zdravlje ljudi. Istovremeno osiguralo bi se poštivanje prava na čist i zdrav okoliš propisano Ustavom RH te pravo na sudjelovanje i pristup pravosuđu propisano Arhuškom konvencijom.
Takvo bi rješenje bilo u skladu i s obvezama koje proizlaze iz pravne stečevine Europske unije, koja od država članica zahtijeva učinkovit i pristupačan sustav pravne zaštite u okolišnim pitanjima.
Šteta u okolišu i pravo na sudsku zaštitu: ono što novi Zakon još uvijek ne rješava
Novi nacrt Zakona o zaštiti okoliša ne ukida formalno pristup pravosuđu, ali ga procesno dominantno usmjerava na upravni spor, čime se otvara pitanje dostupnosti drugih oblika sudske zaštite. Iako nacrt zainteresiranoj javnosti omogućuje osporavanje upravnih akata i odluka pred nadležnim upravnim sudom te zadržava poseban upravni postupak za utvrđivanje i sanaciju štete u okolišu, ostaje otvoreno pitanje pruža li takav sustav dostatnu zaštitu u slučajevima kada šteta proizlazi iz izravnog postupanja ili propuštanja samih onečišćivača.
Posebno je problematično što nacrt ne predviđa zaseban građanskopravni instrument za pokretanje postupaka radi zaštite kolektivnih interesa i prava građana na zdrav okoliš, osobito u situacijama u kojima izostanak ili dugotrajno odgađanje sanacije dovodi do nastavka ili produljenja štetnih posljedica.
U takvim okolnostima postavlja se pitanje kako građani i udruge za zaštitu okoliša mogu ostvariti sudsku zaštitu kolektivnih interesa kada se povreda ne očituje samo u nezakonitosti pojedinačnog upravnog akta, nego u trajnom štetnom stanju i neotklanjanju njegovih posljedica.
Naime, poseban upravni postupak za utvrđivanje i sanaciju štete u okolišu prvenstveno je usmjeren na utvrđivanje odgovornog operatera, procjenu značaja štete i određivanje mjera njezina otklanjanja. Međutim, njegovo postojanje ne može samo po sebi zamijeniti građanskopravnu zaštitu kolektivnih interesa niti se svi oblici odgovornosti za štetu u okolišu mogu svesti na kontrolu zakonitosti upravnih akata. Pritom treba razlikovati pravo zainteresirane javnosti da zahtijeva postupanje nadležnih tijela i osporava njihove odluke.
Republika Hrvatska je za razdoblje od 1. svibnja 2013. do 30. travnja 2022. Europskoj komisiji prijavila 0 slučajeva odgovornosti za štetu u okolišu prema Direktivi 2004/35/EZ o odgovornosti za okoliš, dok podaci za razdoblje od 2022. do 2026. nisu potvrđeni.
Prijedlog novog zakona i dalje ignorira potrebu da se uvede učinkovit mehanizam sudske zaštite kolektivnog prava na zdrav okoliš utvrđen Ustavom RH, posebice u situacijama kada nadležna tijela ne osiguravaju pravodobnu sanaciju onečišćenog okoliša ili kada sam onečišćivač nastavlja sa štetnim postupanjem. Iako Aarhuška konvencija ne zahtijeva nužno uvođenje posebne kolektivne tužbe, njezini zahtjevi u pogledu pristupa pravosuđu upućuju na potrebu osiguravanja stvarnih i učinkovitih mogućnosti osporavanja povreda okolišnog prava kao što je slučaj i u Portugalu, Nizozemskoj i Francuskoj!
Namjeru donositelja Aarhuške konvencije prepoznaje Europska Komisija koja je 11. 6. 2013. donijela Preporuku o zajedničkim načelima za kolektivne preventivne tužbe i tužbe radi naknade štete u državama članicama kod povrede prava zajamčenih zakonodavstvom Unije (2013/396/EU).
U točki 23. uvodnih odredbi Preporuke navodi se da u pogledu okolišnog prava Preporuka uzima u obzir odredbe članka 9(3), (4) i (5) Aarhuške konvencije koje potiču široki pristup pravosuđu u pitanjima zaštite okoliša, postavljaju kriterije koje postupci trebaju poštivati, uključujući kriterije da budu pravodobni i da nisu pretjerano skupi te reguliraju obavještavanje javnosti i razmatranje pomoćnih mehanizama.
Provedba Zakona kao ključan preduvjet zaštite okoliša u Hrvatskoj
Okolišne udruge, članice Zelenog foruma, građanske inicijative i sami građani svjedoče brojnim propustima u provedbi Zakona o zaštiti okoliša, koji pokazuju da donošenje kvalitetnog zakonodavnog okvira samo po sebi nije dovoljno za učinkovitu zaštitu okoliša i zdravlja ljudi. Problemi u praksi, uključujući slučajeve neadekvatnog zbrinjavanja opasnog otpada, poput nedavnog primjera u Gospiću, ukazuju na nedostatke u nadzoru, postupanju nadležnih tijela i primjeni postojećih mehanizama odgovornosti. Posljedice takvih propusta izravno se odražavaju na okoliš, zdravlje građana i kvalitetu života lokalnih zajednica.
Posebno zabrinjava nedovoljno korištenje mehanizama predviđenih kaznenim i prekršajnim odredbama te izostanak učinkovite provedbe pojedinih zakonskih obveza. Time se stvara dojam da kršenje okolišnih propisa u praksi ne nosi odgovarajuće posljedice, što dodatno narušava povjerenje građana u institucije i učinkovitost sustava zaštite okoliša.
Novi Zakon predviđa i uvođenje naknade za štetu po zdravlje ljudi povezanu s nepoštivanjem uvjeta iz okolišne dozvole i operativnih pravila, što predstavlja važan iskorak u prepoznavanju posljedica kršenja okolišnih obveza na zdravlje ljudi. Međutim, iskustvo dosadašnje primjene zakona na terenu otvara pitanje hoće li ovaj mehanizam u praksi biti dovoljno učinkovit i dostupan građanima kojima je zaštita najpotrebnija. Istodobno, ograničen pristup pravosuđu građanima i okolišnim udrugama otežava mogućnost pravodobnog osporavanja nezakonitih postupanja i traženja odgovornosti za nastalu štetu.
Zato je uz unaprjeđenje zakonodavnog okvira nužno osigurati njegovu dosljednu provedbu, učinkovit inspekcijski i pravosudni nadzor, primjenu kaznenih i prekršajnih sankcija te stvaran i učinkovit pristup pravosuđu. Samo se tako može osigurati da zaštita okoliša i zdravlja ljudi ne ostane na razini zakonskih odredbi, već postane stvarno provedivo pravo građana.
Kako se uključiti? Uputi komentar na e-Savjetovanju
Uime Zelenog foruma, u radu Radne skupine za izradu Zakona o zaštiti okoliša, sudjelovale su Ivana Krstulović, odvjetnica uime udruge Sunce te Željka Leljak Gracin, izvršna direktorica Bioma. Neki od prijedloga i primjedbi Zelenog foruma na Zakon su prihvaćeni i ugrađeni u nacrt, dok drugi nisu. Sudjelovanje u Radnoj skupini tako je bilo prilika da izravno zagovaramo rješenja za koja smatramo da su važna za učinkovitu zaštitu okoliša, ali nije značilo da će naši prijedlozi nužno biti prihvaćeni.
Sada je službeni nacrt prijedloga Zakona objavljen na platformi e-Savjetovanje. Do 3. prosinca 2026. građani, udruge, stručnjaci i druge zainteresirane skupine mogu uputiti komentare i predložiti izmjene pojedinih odredbi. To je važna prilika da se u proces uključi šira javnost i da se predloženi Zakon dodatno unaprijedi.
Nemojmo dopustiti da nam se naša prava smanje pod krinkom „pojednostavljenja“.
Posebno je važno obratiti pozornost na odredbe koje se odnose na pristup pravosuđu i mogućnost građana i okolišnih udruga da učinkovito zaštite okoliš i svoja prava.
Neka se čuje i vaš glas do 3. 12. 2026!
Uputite svoje komentare na platformi i podržite komentare Sunca kopiranjem teksta komentara u vlastiti komentar!
U nastavku donosimo naše primjedbe i konkretne prijedloge koje možete podržati i uputiti kroz sustav e-Savjetovanje:
- Primjedbe na Zakon o zaštiti okoliša za e-Savjetovanje, poglavlje X. Pristup pravosuđu
- Mišljenje Odvjetničkog ureda Ivane Krstulović, 10. 11. 2026.
Detaljne upute za ostavljanje komentara pronađite ovdje.
STAV Sunca podržao Zeleni forum.
Zeleni forum je mreža osnovana 1997. koja danas okuplja 33 organizacije civilnog društva iz RH koje se bave zaštitom okoliša i prirode. Znanje i resurse udružile su radi uspješnijeg osvješćivanja, zagovaranja i utjecaja na javne politike s područja zaštite okoliša i prirode. Utjecaj i praćenje provedbe javnih politika provodi i putem svojih predstavnika/ca u brojnim odborima, radnim skupinama i povjerenstvima na nacionalnoj razini, kao i u Savjetu za razvoj civilnog društva Vlade RH.
Članice Zelenog foruma su: Brodsko ekološko društvo-BED, Društvo za oblikovanje održivog razvoja (DOOR), Eko centar Latinovac, Ekološka udruga “EKO-OMBLIĆI” Rijeka dubrovačka, Ekološka udruga “Krka” Knin, Ekološka udruga “Zeleni Zagreb pod Slemenom”, Ekološka udruga Eko-Eko Komin, Hrvatsko društvo za zaštitu ptica i prirode (HDZPP), Institut Plavi svijet, Lička ekološka akcija (LEA), Marjan Društvo za zaštitu i unapređenje Marjana, Pan, udruga za zaštitu okoliša i prirode, Udruga “UNA”, Udruga Biom, Udruga Biovrt, Udruga Eko-Brezna, Udruga Društvo istraživača mora – 20000 milja, Udruga Hyla, Udruga Tatavaka, Udruga za ekološke aktivnosti Nova Zora, Udruga za održivi razvoj Hrvatske (Uzor Hrvatske), Udruga za prirodu, okoliš i održivi razvoj Sunce, Udruga za promicanje ekološke proizvodnje hrane, zaštite okoliša i održivog razvoja „Eko-Zadar“, Udruga za zaštitu prirode i okoliša te promicanje održivog razvoja Argonauta, Udruga za zaštitu prirode i okoliša Zeleni Osijek, Udruga Zelena Istra, Udruga Žmergo, Zaštitarsko-ekološka organizacija Nobilis, Zelena akcija, Zeleni Klik!, Permakultura Dalmacija, Zelena akcija Mičevec, Zelena mreža aktivističkih grupa – ZMAG
Financirano sredstvima Europske unije. Izneseni stavovi i mišljenja su stavovi i mišljenja autora i ne moraju se podudarati sa stavovima i mišljenjima Europske unije ili Europske izvršne agencije za obrazovanje i kulturu (EACEA). Ni Europska unija ni EACEA ne mogu se smatrati odgovornima za njih.